「天天冒着危险到处取缔，吃力不讨好。」为当局把关内容和政治宣传的 NCC 前身：新闻局广电处

2020 年 12 月 12 日，中天新闻台停播，成为台湾自 2006 年来首家停播的电视新闻台。一时之间，有关媒体管制的议题，例如 NCC（国家通讯传播委员会）如何重罚业配、广告成分过重的节目，或针对不实报导做出相对应裁定的案例，在网路上获得极高的关注。不过，你知道吗？现在看来专属於 NCC 管辖的内容审查作业，在其成立之前，是由什麽单位主责，为视听人的资讯内容「把关」？ 管制者又设定了哪些通讯、传播的规则呢？
 
让我们一起来认识负责审查、取缔节目内容、颁发广电事业许可及营运等事项的重点单位，NCC 的前身——新闻局广电处。
 

政府的化妆师：行政院新闻局

在讨论广电处之前，让我们先来了解他的上层机关：新闻局。在战争局势之下，传播媒体往往被视为协助战略的工具性武器，成立於 1947 年的行政院新闻局，也同样扮演着这样的角色。不仅要对内阐释国家政策、宣扬政绩以巩固领导正当性，还要对外播送国际新闻彰显国力，并加强针对中国大陆的文化传播。
 
然而，人称「政府化妆师」的新闻局，却是先天体质矛盾，又後天营养不良，非常不健康的一个单位。
 
怎麽说呢？其实，过去新闻局一直被视作政府的传声筒，在内容上以称颂当权者为主要论调，让社会成为「一言堂」，与新闻应体现的自由价值和意义背道而驰；从《行政院新闻局办事细则》来看，新闻局内部职掌的业务除国内外新闻处外，还设有出版事业处、资料编译处、综合计画处、广播电视事业处等多个与「传播新闻」名称不相符的业务单位，反过来为其他出版、传播领域做辅导及审查。
 
从新闻制产到内容审查一把抓，如此复杂的业务，新闻局当然吃不消。而台湾的影视产业、广播媒体、新闻报纸，就在这样独揽权力的扭曲制度下，渡过了漫长的管制岁月。
 

威权统治下的广电发展

那麽，台湾的电视与广播产业在威权统治下是如何发展的呢？
 
以广播来说，日治时期的台湾放送协会，在战後由中华民国中央广播事业管理处（今中国广播公司）接收，更名为台湾广播电台。1958 年，政府以频谱用尽为由，禁止新电台设立，当时除官方所掌握的电台外，尚有 20 余间的民营电台，这些电台大多与国民党关系紧密，国民党政府也严密监控电台。
 
直至民国 76 年解严前後，随着政治局势逐步开放，民众急需发声管道，抒发个人对生活、社会和政治的观察，非法地下电台才如雨後春笋般迸发。如今我们常听到的 call in 文化，也是从当时慢慢累积而来。
 

相对於广播，电视事业的发迹更晚一些，直到 1962 年台视的成立才拉开序幕，接着中视、华视相继成立，形成了俗称的「老三台」电视环境。不过，这些电视台背後主要仍是党政军势力把持，日常播送的内容也多为官方所控制，不仅电视企划的主题受限制，内容也都大同小异。
 

延伸阅读：「偶要花轰啦！」台湾老三台的怪异体质与节目，与解严後电视公共化之路

然而，无论是广播还是电视，在戒严年代负责相关管制、审查业务的，就是我们今天的主角：新闻局辖下的「广播电视事业处」（简称广电处）。不过，广电相关的审查业务，一开始其实是规划在教育部文化局底下，直到 1973 年单位遭到裁撤，广电相关业务才转交由新闻局处理，广播电视事业处於是成立，使得管制更加紧缩。末代新闻局长苏正平曾如此评论：
 

把管理广电的职权摆在行政院新闻局，本来就是配合威权领导的设计。新闻局职司宣传，把广电、出版和电影的管理都纳进来，就是为了方便宣传，其目标是媒体内容的一元化，而不是多样化。

 一语道尽威权时期下的台湾广电发展，是如何受到政府单位的箝制。
 

民众对於言论自由的渴望

1970 年代，随着科技发展、进步，民间已经可以开始学习广播、电视节目的制作与播映技术，非法电台、偷接天线和盗录的案例层出不穷；另一方面，随着反攻大陆的神话逐渐破灭，严密的管制失去正当性，人民越加重视个人生活发展。在经济起飞的年代里，整个社会都渴望着不同文化间的交流，也企盼能够看见、认识更多社会的可能性。
 

从（民国）七十年初的抓非法录影带、剪非法营运的第四台电线⋯⋯广电处天天冒着危险到处取缔，吃力不讨好。

曾任广电处长的洪琼娟如此形容那个年代。他眼中「吃力不讨好」的工作，反映的不过是老百姓对於自由的渴望。意识到事态开始变化的行政院和新闻局，不得不开始做出回应。
 
但出乎意料的是，新闻局并非直接回应民众的渴求，开放新闻自由；反而开始着手筹备专案小组，进一步研拟广电管制法案──着名的「广电三法」於此诞生。
 

「广电三法」管制了什麽？

俗称的「广电三法」包含1975 年制定的《广播电视法》、1993 年的《有线广播电视法》及 1999 年颁布的《卫星广播电视法》。
 
其中，最早颁布的《广播电视法》确立了广播电视节目的分类，包含新闻及政令宣导、教育文化、公共服务和大众娱乐等，并且沿用至今。值得注意的是，在管制策略上，《广播电视法》规定媒体内容「不可违背反共复国国策或政府法令」，反映着政府当时对「媒体管制」的思维，和今日我们在意的新闻自由价值，不在同一个讨论层次。
 

在戒严後出现的《有线广播电视法》则是随着广电频道开放而诞生，规范着系统经营者及频道规划的运作。过去无线电波因为稀缺性和公共性，让政府有理由进行管制，并由与政府立场亲近的党政军把持；有线广播媒体则是因为需要架设光缆设施，建置成本高昂，相关领域因此几乎都被垄断。即便随着技术与社会氛围的开放，在解严後的社会，广电处仍凭藉法规把持审核新频道的权力；虽然对民间言论自由的规范已不如戒严时紧缩，但广电资源仍受到控制，并未被有效且合理使用。
 
最後，《卫星广播电视法》则是在时代浪潮的末端被推上岸。由於卫星电视技术的成熟，我们得以即时传播远方重要的新闻事件，也可以看到海外频道和节目。顺应卫星技术发展，1993 年 TVBS 首次揭櫫 24 小时新闻台的运作模式，一方面是卫星转播的滥觞，另一方面也成为後续台湾媒体恶性发展的开端。
 
《卫广法》在制定的过程中，因范畴涉及到境外卫星，法案内容大多着重在外资、政府或政党投资等利益回避。不过与前面两法不同的是，《卫广法》的内容较以往更着眼於媒体素养层次，揭示了新闻媒体产业，在民主化的时代下，终於迎来一些转变。
 
那麽，合理的广电管理机制应该是什麽样子呢？传播学者苏正平在其着作中曾表示：
 

民主国家广电政策的目的，是希望藉由对媒体结构面（所有权、频谱分配、电台分布等）和内容面（诽谤、隐私、公平原则等）的介入管理，促进媒体环境的多元化与多样化，以确保民主的深化及巩固。

不过，在广电三法管理下的台湾媒体产业，仍然可以从立法的过程与目的中，看见一段不正义的过去。这些经验让人不禁怀疑，法律是否真正为阅听人保障？抑或只是巩固了少数人的权力？
 
或许我们可以用一些更具体的案例，一起来检视这些审查制度究竟是如何在台湾社会中所运作。
 

独尊「国语」、鄙视「母语」的审查制度！

战後国民政府接收台湾，为加速统一国家意识，国民党躁进地推行「国语政策」。不过，当时的台湾刚从日本统治下解放，人民习惯使用的语言，不外乎是台语、客语和日语，与国民党强力推行使用的「国语」不同。此外，过去生活经历的差异，也让政府与民众在想法上难以彼此理解，冲突从语言演变为政治、省籍等认同冲突。
 

延伸阅读：战後，一场浩浩荡荡的国语热潮曾经席卷了全台大街小巷──1946 年的国语运动

於是，掌握资讯传播大权的〈广电法〉直接明定：「电台对国内广播应用国语播音之比率，广播电台不得少於 55%，电视电台不得少於 70%。使用方言播音应逐年减少。」显示当权者极力巩固国语地位，以法律箝制媒体，媒体便成为宰制民众的武器，弱势的人民与语言只会更加弱势。

国语政策和〈广电法〉规范的冲击，耳目昭彰地反映在本土文化的重要指标——布袋戏。布袋戏自清代由闽南地区传入台湾，随历史发展逐渐具台湾本土特色，以台语演出为主。当时有名的布袋戏包含《西游记》、《三国演义》等小说改编之创作，1970 年金光布袋戏黄俊雄制作之《云州大儒侠》更将台湾布袋戏带往巅峰，戏中主角「史艳文」、「藏镜人」是戏迷们无庸置疑的共同记忆。
 
然而好景不常，〈广电法〉对方言节目的限制，让布袋戏的没落成为大势所趋。虽然布袋戏曾一度尝试用「国语」配音，但观众对此并不买单，形容国语版的布袋戏「味道都没了」。不仅如此，新闻局更直接对布袋戏下达「禁演令」。虽然黄俊雄曾表示当时没有禁播，只是停播，却也同时表示「当局认为台语剧播出与当时推行国语运动有冲突，要求电视台审剧本，通过才能拍，但每次送剧本都不过，最後只好停播」。
 
尽管政府明里暗里的打压方言节目，但吊诡的是，在过去的华语戏剧节目中，还是会出现说台语的本省籍人士。每当这些角色出现时，总有固定的套路。举例来说，这些角色经常使用台语骂脏话，不仅如此，角色都有教育程度通常都比较低，还有可能是戏中的反派。种种作法，都是透过扭曲本土语言形象，而独尊华语的手段。同时也反映审查和管制的双重标准——不是不能使用本土语言，而是必须符合政府的政策和喜好。
 
标准浮动的政策，造成众多民众的反感。1988 年，三千多名客家人於是集结街头，抗议政府对族群母语的打压，成为解严後着名的语言抗争：「还我母语」运动。同时，客家族群也努力地利用不同管道，发扬母语价值，包括 1989 年《客家风云》杂志出版，地下电台里也出现以客语为主的节目，电视上更开始有了全程客语发音的节目《乡亲乡情》等。
 

政治、经济角力下的媒体垄断

然而，媒体需克服的并不只有政治上的介入，随着时代的演进，电视广播的法规也不断变动。因为有线电视建台费用甚高，高额经费本身就形成一个难以接近的门槛，限制了多元族群进入市场的机会，让电视媒体成为一种另类的财团独占事业。要如何管理这些媒体，则成为近年来《有线广播电视法》须面对的重要课题。
 
从《光华杂志》上的一篇报导内容，或许可以窥见一二：
 

许多学者专家批评，《有线广播电视法》修正之後形同追认财团垄断市场的现状，有助和信与力霸两个主要集团扩张事业版图，对於防止垄断的效用不大。

文中所提到的和信，是当时 Star TV（卫星电视）及知识性频道 Discovery 的代理。其实和信集团并不是媒体起家，而是以金融和水泥业作为核心；力霸（过去东森集团隶属於旗下）则起家於铝门窗、纺织等事业。这也是当今媒体的现况，电视台背後往往有一个财力雄厚的财团，媒体对他们来说，只是企业水平拓展版图的手段，是商业和经济的筹码以及权力的象徵。以此作为出发点所经营的媒体，自然缺乏对媒体第四权的重视，更让其他小众内容媒体难以平等地竞争。
 
政治势力与财团势力互相干涉与两者暧昧不清的关系，让台湾媒体产业的管制更加困难且复杂。
 

NCC 的出现，解决了问题、还是留下更多问题？

随着威权统治时代的远去，台湾对於媒体的独立性日益重视，民间极力呼吁台湾需要一个独立的媒体审查机关，2006 年国家通讯传播委员会（National Communications Commission， NCC）正式成立，成为乘载民众对媒体第四权期望的新时代独立机关。纵使在 NCC 成立之时，新闻局其实尚未完全被废除，在业务的嫁接上有过一段调整和适应。不过最终新闻局仍走入历史，相关业务分别移并至行政院、外交部、文化部等。有关电视新闻、节目及广告内容之监理业务，则独立由 NCC 负责。
 

NCC 以「委员会」的编制独立於行政院，不受行政院直接管辖。近几年 NCC 处理的事件还是不免引起民众疑虑，不过 NCC 的设置在制度上已经比过往的新闻局好上许多。尽管制度上总是有可以更完善和谨慎的地方，但不能否认 NCC 为媒体产业带来变革。不过，NCC 该如何促进台湾媒体的「健全发展」与「多元均衡」？在严格的言论审查时代过去之後，政府在言论市场中的角色又该如何转变？
 

结语：审查制度透明，就通向「自由」了吗？

随着民主化的进程，广电三法历经多次修法，治理方式逐渐松绑，即使有管制内容的作为，如限制置入性行销、明定节目分级等，也是基於为保障阅听众的权益。如今内容审查的制度已更透明，也给予阅听众和创作者更多表现和讨论的自由空间，但我们的新闻媒体在自由的路上，仍有一段前进的空间。
 

媒体数量的增加并没有带来媒体内容的多元，……解严後，台湾有更多的电视台，但每台播出的内容都差不多，内容却没什麽差异。

大众传播研究所陈炳宏教授点出了现今的媒体问题。即使现在网路媒体和社群，让各种资讯的收发管道都比以往多元且亲近，这却不代表百分之百的新闻自由已经到来，也仍有诸多挑战在等待着我们去面对。
 
减少审查不一定会让我们获得真正的自由，要争取「健全发展」、「多元均衡」的媒体生态，还是需要阅听人持续带着积极的意识去做社会参与，才有可能落实真正的「新闻自由」以及「言论自由」。

延伸阅读：「戒严时期跑新闻的最大收获，就是学会摆脱窃听和跟踪。」那些年，在黑夜中寻找星星的新闻人本文由故事StoryStudio编辑部与识媒体共同制作参考资料

1. 政府推动与整合国际宣传业务之成效检讨 －原行政院新闻局裁并後之影响 专案调查研究报告（包宗和 王美玉 江明苍 江绮雯 张博雅） https://www.cy.gov.tw/AP_Home/Op_Upload/eDoc/%E5%87%BA%E7%89%88%E5%93%81/105/105000034105%E5%B9%B4_%E6%94%BF%E5%BA%9C%E6%8E%A8%E5%8B%95%E5%9C%8B%E9%9A%9B%E5%AE%A3%E5%82%B3_%E9%81%AE%E9%9A%B1%E7%89%88.pdf
2. 光华杂志 走过半世纪：新闻局的故事 https://www.taiwanpanorama.com.tw/Articles/Details?Guid=2698f5b0-35c5-47d9-81d5-48ca138d2dee
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